"LO QUE NECESITA NUESTRO ESTADO AUTONÓMICO
Las
dificultades económicas del presente con sus fallos y deficiencias no pueden
poner en cuestión el logro del sistema autonómico, que ha protagonizado las
importantes prestaciones del Estado Social y ha disminuido las distancias de la
desigualdad entre los territorios españoles
ENRIQUE FLORES(Foto)
En la discusión actual sobre la crisis del Estado
Autonómico , en la que todo el mundo se apresura a intervenir, sin duda hay más
voces que argumentos y acecha como nunca el peligro del arbitrismo, entre la
ocurrencia y el disparate.
Si se quiere proceder a un intercambio razonable de
ideas lo primero sería excluir sencillamente las propuestas descabelladas. Me
refiero a la propuesta de la rectificación del Estado, a su recentralización,
en las diferentes variantes en que ello se ha planteado. Es necesario recordar
que entre nosotros libertad significa descentralización y que en España la
profundización de la democracia siempre ha conllevado el autogobierno
territorial. Normalmente se citan al respecto las dos experiencias
republicanas. Pero José Miguel Azaola señaló agudamente que durante la segunda
época de la Restauración solo el golpe primorriverista impidió que Cataluña
tuviese entonces también su autonomía, como perfeccionamiento de la
Mancomunidad, “que hubiese inducido por dicho camino al resto de los
territorios españoles”.
La recentralización tampoco tendría sentido como
corrección de la generalización del Estado Autonómico, que Gumersindo Trujillo
consideraba “irreversible”. La satisfacción política de los nacionalismos, si
esto no constituyese un oximorón o la cuadratura del círculo, no puede
justificar una diferencia institucional a favor de las llamadas nacionalidades
históricas, que los demás componentes territoriales del Estado entenderían como
un privilegio. La descentralización, desde los tiempos de Ortega, enfrentado
con razón en esto a Azaña, no se justifica en términos identitarios, sino,
también, o mejor más bien, en argumentos funcionales o de profundización de la
democracia. Solé Tura apuntaba a lo impracticable del modelo dualista de la
Segunda República. No hay más que ver, decía , “las tensiones que surgen cuando
los nacionalistas catalanes, vascos y gallegos, exigen, como han exigido en
todo momento, una cierta vuelta a este sistema a través de su condena constante
a la fórmula despectiva del café para todos”. A mi juicio es tan clara
la dimensión democrática de la descentralización, que una reforma profunda que
la afectase seriamente, debería considerarse inconstitucional. Incluso sería
discutible, por su alcance a la médula democrática del sistema, una
rectificación en el máximo plano normativo.
Conviene advertir con todo que la generalización de
la autonomía, que consideramos irrenunciable, no implica necesariamente la
homogeneización absoluta entre las Comunidades Autónomas, ni en el plano
competencial ni en el institucional. En efecto, la generalización de la
autonomía tiene una correspondencia en estos dos niveles que merece alguna
atención. ¿Tienen que tener todas las Comunidades Autónomas la misma autonomía
o en la misma forma?. No necesariamente, pero a condición de que, aun con
diferencias, estemos hablando de lo mismo, esto es, de la autonomía y no de una
simple descentralización. Por lo que hace, en primer lugar, a la problemática
de la igualdad competencial conviene apuntar dos observaciones. Primero que
hubo un tiempo, inmediatamente después de la Constitución, en que las
Comunidades Autónomas diferían, según fuesen las de la vía rápida o del
artículo151CE, o la vía lenta, o del art. 143 CE. Estas, las de la vía lenta o
de régimen ordinario, hubieron de dejar transcurrir los cinco años prescritos
en la Constitución, a través del procedimiento de la transferencia del artículo
150.2 CE y después con la modificación estatutaria para asumir todas las
competencias posibles. ¿Tendría sentido un retroceso competencial que
devolviese al Estado autonómico a la situación del comienzo de su andadura?
Parece dudoso. Las dificultades económicas del presente con sus fallos y
deficiencias no pueden poner en cuestión el logro del sistema autonómico, que
ha protagonizado las importantes prestaciones del Estado Social y ha disminuido
las distancias de la desigualdad entre los territorios españoles. En segundo
lugar, la devolución competencial sólo podría tener lugar mediante previa
reforma de los Estatutos de Autonomía, que son las normas que dentro de las
posibilidades constitucionales atribuyen las competencias a la Comunidades.
Como puede comprenderse y ha señalado con lógica impecable el Tribunal
Constitucional, las competencias son indisponibles y el ejercicio de las mismas
es irrenunciable. Sería inconstitucional, por tanto, el desistimiento por parte
de los poderes de la Comunidad Autónoma a las competencias asumidas
estatutariamente.
Lo que necesita el sistema autonómico es la puesta en valor de los
instrumentos jurídico constitucionales que el Estado tiene para garantizar la
dirección de la política económica española
Muy ligado al plano competencial está el del nivel
institucional, en el que precisamente se actúan las facultades y poderes de las
Comunidades Autónomas. En este plano cabe pensar perfectamente en un despliegue
institucional diferente, de modo que las previsiones estatutarias al respecto
se entenderían con un sentido habilitador más que obligatorio. Así por ejemplo
no tendrían por qué generalizarse las instituciones de tipo consultivo, o
miniconsejos de Estado , o establecerse determinados organismos públicos o
empresas de este carácter, aunque su provisión estuviera contemplada en los
Estatutos.Tampoco exige la homogeneidad autonómica que las Comunidades
Autónomas tengan el mismo número de parlamentarios en sus Asambleas
legislativas o de consejeros de gobierno. Así cabrían diferencias en la
duración de los periodos de sesiones, y en lo que se refiere a las
retribuciones de los cargos públicos, puede optarse entre el sistema de dietas
y el de sueldo fijo.
¿Cuál es con todo el principal defecto del Estado
Autonómico en su devenir actual, que da razón de las demandas, algunas bien
desorientadas, de su reconsideración?. Sin duda su tendencia centrífuga, esto
es, la incapacidad que se atribuye al sistema territorial español de embridar
las tensiones territoriales, y recuperar el momento de la unidad, que toda
forma política, no importa su descentralización, ha de asegurar. El riesgo de
nuestro sistema puede parecer que es el centralismo, en realidad lo es también,
si no más, la dispersión, el señuelo del confederalismo.
Necesitaríamos una lectura federal del
Estado autonómico que acreditase los títulos de la organización territorial española
para asegurar verdaderamente la unidad política del Estado
Lo que necesita nuestro Estado, a mi juicio, es una
lectura que comprenda la verdadera naturaleza de su descentralización. En 1963
un ilustre profesor alemán publicó un libro sobre su sistema territorial que
tituló el Estado Unitario Federal y donde analizaba los instrumentos
del Estado alemán por asegurar la unidad y eficiencia del modelo.
Necesitaríamos nosotros también una lectura federal del Estado autonómico que
acreditase los títulos de la organización territorial española para asegurar
verdaderamente la unidad política del Estado.
Me atrevería a sugerir que la garantía de la unidad
sobre todo económica de España, sin la que carecemos de credibilidad en la
escena mundial y europea, depende de dos factores. Primero, de la aceptación
del principio de la lealtad autonómica, que en su vertiente estatal debe
estimular la cooperación con las Comunidades Autónomas y apostar por la mejora
de la articulación con ellas , pero que tiene asimismo una vertiente
territorial de manera que las Comunidades Autónomas no pueden negar al Estado
la obligación que este asume con la Unión Europea. Sería absurdo que las
Comunidades Autónomas debilitasen, en lugar de reforzar, la firmeza de la
posición global de España en el tablero europeo. Pero en segundo lugar lo que
necesita el sistema autonómico es la puesta en valor de los instrumentos
jurídico constitucionales que el Estado tiene para garantizar la dirección de
la política económica española. Estos instrumentos se reconocen en la
Constitución como competencias en los ámbitos de mayor relieve,
fundamentalmente en la ordenación y dirección general de la actividad económica
en manos del poder central a quien corresponde la toma de las decisiones
básicas. Las bases que la Constitución atribuye al Estado como medio de
intervención fundamental, no consisten necesariamente, como taxativamente
recordó la Sentencia del Estatuto Catalán, en el establecimiento de principios
de ordenación de la materia respectiva, sino también en decisiones normativas,
legales, reglamentarias o, incluso, concretas.
La conclusión que se extrae de todo lo anterior es
la de que lo que nuestro Estado Autonómico requiere no es una rectificación, lo
decía muy bien el profesor Santos Juliá, “para poner en su lugar no se sabe
qué”, sino una recuperación de sus posibilidades, utilizando los mecanismos
federales reforzadores de la unidad política del Estado.
Juan José Solozábal
es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid.
